Социальная защита пострадавших от радиационных катастроф

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. На сегодня на территории как Российской Федерации, так и иностранных государств проживает большое число людей, которые могут быть объединены в одну группу, именуемую «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф».

По законодательству Российской Федерации в эту группу включены лица, пострадавшие вследствие катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции (далее — лица, пострадавшие от аварии на ЧАЭС); граждане, подвергшиеся радиации в результате аварии на производственном объединении «Маяк» и сбросов в реку Теча (далее — лица, пострадавшие от аварии на Маяке); в результате испытаний на Семипалатинском полигоне (далее — Семипалатинцы) и др. В то же время в Японии к таким лицам относятся, например, граждане, подвергшиеся радиации вследствие бомбардировок японских городов Хиросима и Нагасаки, аварии на атомной электростанции Фукусима-1. В Казахстане — это лица, подвергшиеся радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском ядерном испытательном полигоне; на Украине и в Республике Беларусь -пострадавшие от последствий аварии на Чернобыльской атомной электростанции. Таким образом, необходимость успешной реализации механизма социальной защиты пострадавших от радиации и иных техногенных катастроф лиц актуальна не только в нашей стране, но и за ее пределами. Дополнительным подтверждением сказанного применительно к территории Содружества Независимых Государств служит распоряжение Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 2470-р «О Концепции программы совместной деятельности по преодолению последствий чернобыльской катастрофы в рамках Союзного государства на период до 2016 года»1.

Указанное обстоятельство, а также необходимость возмещения государством нанесенного лицам вреда здоровью ставит перед

1 СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2). Ст. 7992.

законодателем задачу обособленного законодательного регулирования их социальной защиты, включая обеспечение им необходимого уровня социальной защищенности. В этой сфере уже принято огромное количество специальных целевых программ, регулирующих права и законные интересы пострадавших от последствий радиационных и (или) техногенных катастроф. В качестве примера можно назвать Федеральную целевую программу «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. № 5231; Концепцию Федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года», утвержденную распоряжением Правительства РФ от 19 апреля 2007 г. 484-р и Государственную программу «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», утвержденную распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. № 513-рО3 и др.

Вместе с тем, российское законодательство в области социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, обширно и противоречиво, доказательством чего является принятие множества актов высшими судебными инстанциями (Верховным Судом Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации). Однако и они зачастую базируются на разных подходах к решению одинаковых вопросов. Налицо также общая тенденция «внутренней противоречивости» российского законодательства о социальном обеспечении4.

Все вышесказанное и обусловило актуальность выбора темы исследования.

1 СЗ РФ. 2011. №29. Ст. 4462.

2СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2248.

3СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1740.

4 См.: Седельникова М. Г. Методологические аспекты совершенствования законодательства о социальном обеспечении // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. № 2. С. 35-36.

Состояние научной разработанности темы.

Комплексному анализу вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в рамках действующего законодательства Российской Федерации, не подвергались.

Отдельные аспекты проблем социального обеспечения рассматриваемой группы населения были предметом изучения, в частности, в диссертационных работах О. А. Шенкарева «Социальное обеспечение граждан, подвергшихся воздействию радиации (правовой аспект)» (М., 2002) и И. Н. Киселева «Российское законодательство о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и проблемы его совершенствования» (М., 2000). Однако названные ученые исследовали данные проблемы достаточно давно (более десяти лет назад), и, соответственно, в их работах не учтены ни положения действующего законодательства РФ и правоприменительная практика, ни многие достижения науки права социального обеспечения в сфере социальной защиты анализируемой группы лиц. Более того, в упомянутых работах отсутствует анализ вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от иных радиационных и (или) техногенных катастроф, а также условий и порядка предоставления им денежных выплат и услуг. Наряду с этим предложенные их авторами определения понятий социального обеспечения и социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, достаточно дискуссионны.

Цель и задачи исследования.

Цель данного диссертационного исследования заключается в комплексном научном анализе правовых вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, а также выявлении проблемных вопросов и подготовке предложений по их решению в рамках российской правовой системы.

Для достижения указанной цели был поставлен и решался ряд следующих задач:

исследовать понятия «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф»;

проанализировать систему социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в том числе выявить и классифицировать правоотношения, возникающие в данной сфере;

изучить систему источников права, регулирующих вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф;

исследовать систему пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в том числе особенности в их обеспечении трудовыми пенсиями и пенсиями по государственному пенсионному обеспечению;

рассмотреть правовые вопросы предоставления денежных выплат, услуг и натуральных предоставлений лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф;

обосновать предложения по совершенствованию законодательства о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

Объектом исследования стали правовые отношения, возникающие по поводу социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

Предмет исследования — международные и национальные правовые акты, касающиеся объекта настоящего исследования, а также практика правоприменительных органов по реализации положений действующих нормативных актов.

Методологическая основа исследования. Поставленные задачи решались диссертантом с опорой на разработанные наукой и апробированные практикой методы познания — эмпирического и теоретического исследования. Особое место среди них занимает

диалектический метод, использованный при формулировании атворских понятий «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф». Наряду с указанным применялись исторический, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой и иные методы познания.

Теоретическую основу исследования составили труды теоретиков государства и права (С. С. Алексеева, Д. И. Дедова, Д. А. Керимова, Я. М. Магазинера, С. А. Муромцева, В. Д. Перевалова, В. М. Сырых, Р. О. Халфиной, А. Ф. Черданцева), конституционного и административного права (Н. В. Витрука, М. И. Лепихова, А. Н. Кокотова, С. Э. Несмеяновой, В. Н. Руденко, А. Н. Сагиндыковой, М. С. Саликова), трудового права и права социального обеспечения (В. А. Агафонова, В. А. Аракчеева, А. Л. Благодир, М. О. Буяновой, Ю. В. Васильевой, С. Ю. Головиной, И. В. Григорьева, М. А. Жильцова, М. Л. Захарова, И. М. Киселева, С. М. Кобзевой, А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, С. В. Люминарской, Е. Е. Мачульской, Т. К. Мироновой, Н. М. Саликовой, М. С. Седельниковой, И. О. Снигиревой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, М. В. Филипповой, В. Ш. Шайхатдинова, Г. А. Шафиковой, О. А. Шенкарева и др.).

Информационная основа работы — Конституция Российской Федерации, акты международного законодательства, российское законодательство, включая законы и подзаконные акты, а также законодательство иностранных государств.

Особое внимание уделено анализу судебной практики, научной и учебной литературы.

Эмпирической основой исследования послужила деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, материалы судебной практики по вопросам правового регулирования отношений в сфере социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, а также личный опыт автора, полученный при

взаимодействии с органами, участвующими в проведении мероприятий по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в частности, с Министерством социальной политики Свердловской области).

Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым комплексным научным исследованием, посвященным правовому регулированию социальной защиты всех категорий лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в контексте сложившейся научной доктрины права социального обеспечения, а также норм действующего законодательства РФ.

На основе анализа положений действующего законодательства Российской Федерации, а также актов международного права, научных трудов предлагается авторское понимание таких понятий, как «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф», «пенсионное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф».

Наряду с этим исследуются правовые вопросы предоставления указанным лицам отдельных видов социальной защиты.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Сформулировано и обосновано авторское определение понятия «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф». Это группа людей, нуждающихся в социальной защите, прямо или косвенно пострадавших от чрезвычайной ситуации радиационного или иного техногенного характера (взрывы и испытания ядерного оружия; аварийные ситуации на ядерных и иных объектах гражданского и военного назначения; иные техногенные катастрофы), признанных в качестве таковых в установленном законом порядке, число которых постоянно и непредсказуемо увеличивается, с присущими им специфическими потребностями социального, психологического, экономического и иного характера. При

этом данный термин носит собирательный характер, так как включает наряду с собственно гражданами, пострадавшими от последствий радиационных и (или) техногенных катастроф, и членов семей этих лиц, а также иные категории людей (лица, отдавшие костный мозг для спасения жизни других; иностранные граждане и лица, без гражданства, на законных основаниях пребывающие на территории РФ).

2. Доказывается, что социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф», представляет собой деятельность государства и органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, иных физических и юридических лиц по предоставлению различных видов социальной защиты лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф (денежные выплаты, услуги и натуральные предоставления и др.).

3. Уточнено место норм, регулирующих вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в системе российского права. Предлагается рассматривать их в качестве межотраслевого комплексного института, урегулированного нормами различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, права социального обеспечения).

4. Проведена классификация подзаконных актов федерального уровня в зависимости от субъекта, на которого нацелено их действие (акты, касающиеся лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; документы, регулирующие вопросы социальной защиты граждан РФ, пострадавших от ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и т. д.), а также путем их объединения в группы: 1) утверждающие целевые программы, в том числе касающиеся вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф; 2) определяющие размер предоставляемых видов социальной защиты и обеспечения, в том числе акты, посвященные их индексации и финансовому обеспечению; 3) касающиеся процедурных

моментов, закрепляющие порядок и условия реализации гражданами их права на социальную защиту, в том числе акты, закрепляющие перечень органов и учреждений, а также их полномочия в данной сфере, включая вопросы проведения экспертизы. С учетом этого сделан вывод, что имеются предпосылки для принятия единого консолидированного акта о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

5. Предлагается авторская структура проекта консолидированного акта (федерального закона о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных, техногенных, природных и иных аварий и катастроф, действий и актов террористического характера), регулирующего вопросы социальной защиты всех лиц, пострадавших от радиационных, техногенных и иных катастроф и чрезвычайных действий, включая террористические акты. Это обусловлено тем, что указанные отношения обладают единой правовой природой, требующей выражения их вовне в общей форме (в виде одного нормативного правового акта). По мнению диссертанта, данный документ должен включать две части: общие теоретические положения и вопросы предоставления отдельных видов социальной защиты в зависимости от вида аварии, катастрофы или иного события (действия), повлекшего негативные последствия для человека.

6. Обосновывается, что система пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, представляет собой систему взаимосвязанных и взаимодействующих денежных источников, органов и учреждений, осуществляющих функции управления в этой сфере, субъектов и видов обеспечения, а также нормативных правовых актов, регулирующих возникающие отношения в сфере реализации гражданами их прав на пенсионное обеспечение. При этом указанная система имеет сложную структуру, включая в себя трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению.

7. Аргументируется, что система социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф (как часть

общей системы социальной защиты населения) есть достаточно сложное структурное образование, включающее большое количество норм и институтов, регламентирующих порядок, условия и размеры различных видов социального обеспечения, предоставляемых как в денежной (пенсии, пособия, компенсационные выплаты), так и натуральной форме (социальное обслуживание, меры социальной поддержки). Основным принципом при предоставлении соответствующего вида социального обеспечения выступает принадлежность субъектов к группе «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф» и внутренняя дифференциация с отнесением к определенной категории лиц. Это не только влияет на размер и вид предоставляемого обеспечения, но и является определенной мерой ответственности государства за причиненный вред.

8. Сделан вывод, что все денежные выплаты, услуги и иные натуральные предоставления в рамках социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, можно условно разделить на две группы: 1) гарантированные лицам, которые непосредственно пострадали от радиационных и (или) техногенных катастроф; 2) предоставляемые лицам, опосредованно пострадавшим от указанных чрезвычайных ситуаций (члены семей этих граждан; лица, отдавшие костный мозг гражданам, пострадавшим от данного вида катастроф и аварий, и т. д.).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и положения, содержащиеся в настоящем диссертационном исследовании, могут быть использованы в работе по подготовке нормативных актов в сфере социального обеспечения, в правоприменительной практике органов государственной власти и органов местного самоуправления, в деятельности организаций, а также учтены при преподавании курса «Право социального обеспечения» и специального курса «Социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф».

Выводы, сделанные в работе, могут быть использованы при совершенствовании ныне действующего законодательства, учтены в работе судов и соответствующих органов, сориентировав их на иной уровень понимания вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии, где прошло ее рецензирование и обсуждение. Положения диссертации используются автором при проведении практических занятий в рамках курса «Право социального обеспечения».

Основные положения и выводы работы докладывались на научных и научно-практических конференциях: «Отраслевые аспекты экономики, управления и права» (Москва, 11 апреля 2011 г.), «Эволюция российского права: тезисы докладов IX Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов» (Екатеринбург, 22-23 апреля 2011 г.); «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2011» (Челябинск, 1 -2 апреля 2011 г.); «Проблемы реформирования российской государственности» (Екатеринбург, 2-3 декабря 2010 г.); «Право в современном мире» (Екатеринбург, 7 декабря 2012 г.).

По теме диссертационного исследования автором опубликован ряд научных статей.

Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка.

Источник

Рейтинг
Ufactor
Добавить комментарий